Verbetering van de
cassatiepraktijk: taken voor Hoge Raad en NOvA
Na ruim honderd tachtig jaar is het nu weer
zover. Nut, noodzaak en reikwijdte van de toetsing in cassatie door de Hoge
Raad van de kwaliteit en juridische houdbaarheid van de lagere rechtspraak
staat met de openbaarmaking sinds 1 juni jl. van het concept-wetsvoorstel “Versterking
cassatierechtspraak” (www.internetconsultatie.nl) beslissend op de agenda van
het politieke besluitvormingsproces in de komende kabinetsperiode.
Het conceptwetsvoorstel introduceert een
wettelijke grondslag voor het uitselecteren van zaken waarin het cassatiemiddel
‘klaarblijkelijk’ niet tot cassatie zal kunnen leiden dan wel het onderliggende
belang ‘te gering’ wordt bevonden om een cassatieprocedure te kunnen
rechtvaardigen. Daarmee bouwt het conceptwetsvoorstel voort op het sinds
februari 2008 bekende rapport van de commissie-Hammerstein over de
normstellende rol Hoge Raad onder de gelijknamige titel “Versterking van de
cassatierechtspraak”, waarin voor de sectoren civiel, fiscaal en straf is
voorgesteld om binnen de organisatie van het rechtscollege een ‘selectiekamer’
te institutionaliseren dat de ingekomen zaken inhoudelijk zal uitselecteren;
voor cassatierechtspraak ongeschikte zaken zullen worden gescheiden van die waar
“juridisch richtinggevende uitspraken kunnen worden gedaan” en een “ingrijpen
uit een oogpunt van aanvaardbaarheid en kwaliteit van de uitkomst” noodzakelijk
is wegens “het significant nadeel” dat de aanlegger “door een fout in de
bestreden uitspraak lijdt”.
De gedachte van zo’n selectiekamer is niet
nieuw. Waar in 1827 de wetgever van de instelling van een “chambre des
requêtes” heeft afgezien, de commissie-Gratama in 1920 en ook de wetgever in
1988 (naast de drieformatie-afdoening en verkorte motivering ex artikel 81
(101a oud) RO) geen winst zagen in het inbouwen van zo’n “voorinstantie”, acht
de demissionair minister van Justitie Hirsch Ballin met de
commissie-Hammerstein de tijd nu rijp om de Hoge Raad de wettelijke bevoegdheid
te geven tot een vroegtijdige schifting tussen de ‘kansloze’ niet-cassabele
zaken en de zaken met rechtsvragen en rechtsbeschermingsproblemen. Door het bij
deze “ingangstoets” aan te leggen strikte selectiecriterium zullen volgens de
commissie aan cassatiemiddelen in de inleidende stukken hogere eisen worden
gesteld omdat de aanlegger zal moeten duidelijk maken “dat en waarom in de
desbetreffende zaak een door de Hoge Raad te beantwoorden rechtsvraag aan de
orde is en/of dat significant nadeel is geleden en waarin dit nadeel bestaat”.
Op deze wijze kan de Hoge Raad toekomen aan een adequate taakvervulling in het
zicht van rechtsbescherming, rechtseenheid en rechtsontwikkeling en zal
‘selectie aan de poort’ bijdragen aan een bij wet gelegitimeerde ontwikkeling
“naar een meer op rechtsvorming en noodzakelijke rechtsbescherming geconcentreerde”
cassatierechtspraak, waarin hij als cassatierechter tot zijn kerntaak houdt om
“de kwaliteit van de onder hem ressorterende rechtspraak (…) te bewaken en te
bevorderen”.
De doelstelling tot versterking van de
cassatierechtspraak voor een tijdige en adequate rechtspleging binnen de drie
sectoren kan ook nu weer niet op veel bezwaren stuiten. Enerzijds dringen de,
mede in artikel 6 EVRM neergelegde, fundamentele beginselen van behoorlijke rechtspleging
daarop aan. Anderzijds wordt dit door Europese beginselen van een effectieve en
efficiënte rechtspraak voorgeschreven. De voorgestelde regeling voor ‘selectie
aan de poort’ zal op fundamenteel en inhoudelijk verzet kunnen stuiten. De
vraag is of verdere weerstand tegen de introductie van een selectiemechanisme
nog wel aan de orde kan (en moet) zijn. Allereerst lijkt de vraag ‘of’ een
gepasseerd station. Dat een vorm van selectiestelsel in cassatie zal komen,
staat al sinds 1991 op de agenda van algemeen wetgevingsbeleid van Justitie (Zicht
op wetgeving; Recht in beweging). Dat de rechtsvormende taak van de Hoge Raad
ten opzichte van die van lagere rechters moet worden verduidelijkt, wordt sinds
2002 onderschreven door het WRR-rapport De toekomst van de nationale
rechtsstaat. Dat dit kan worden gerealiseerd met een ‘selectie aan de poort’, heeft
het driemanschap nader toegelicht in hun rapport Uitgebalanceerd. Het advies van
de commissie-Hammerstein ligt in het verlengde daarvan en heeft nu zijn
weerslag verkregen in de regeling van het voorontwerp. De jaarcijfers van de
Hoge Raad laten ook duidelijk zien dat de huidige wettelijke afdoeningsvarianten
het maar stijgend zaaksaanbod niet meer alleen zullen kunnen wegwerken. Het zal
om al deze redenen dan ook nu niet meer (kunnen) gaan om een beantwoording van
de vraag óf maar op welke gronden de ‘selectie aan de poort’ zal moeten
plaatsvinden.
De nu in artikel 80a lid 1 voorgestelde
selectiecriteria zien alleen op zaken waarin het middel niet tot
cassatie kan leiden en het beroep nu met artikel 81 RO wordt verworpen: “omdat
zij klaarblijkelijk niet tot cassatie kunnen leiden of van te gering belang
zijn”. Niet-ontvankelijkverklaring van
beroepen waar het middel inhoudelijke behandeling in cassatie niet rechtvaardigt,
is een toepassing van het algemeen belangvereiste ex artikel 3:303 BW: de aanlegger
ontbeert voldoende belang om een procedure bij de Hoge Raad te rechtvaardigen.
Met deze nieuw geformuleerde gronden lijkt te worden tegemoet gekomen aan de
stevige kritiek op de negatief geformuleerde eis van ‘significant nadeel’, wat
aan de toekomstige selectieprocedure bij het EHRM is ontleend. Niet te
verwachten is dat deze kritiek zal verstommen. Waar de discussie ging over de
vraag in welke zaken ‘significant’ nadeel zou kunnen zijn geleden dat
inhoudelijke behandeling rechtvaardigt, zal dezelfde discussie bij de nieuwe grond
“te gering belang” kunnen worden voortgezet. Ook de grond “klaarblijkelijk niet
tot cassatie” geeft aanleiding tot nieuwe discussie(s). Volgens de toelichting
gaat het o.m. hier om toepassingen van het belangvereiste bij niet-bestreden
oordelen die de uitspraak zelfstandig
kunnen dragen. Dat deze grond alleen in die gevallen inhoudelijke behandeling
van het middel niet kan rechtvaardigen, kan echter niet de bedoeling zijn.
Daarnaast lijkt met de formulering “klaarblijkelijk
niet tot cassatie kunnen leiden” tot uitdrukking te zijn gebracht dat bij de
selectie van zaken middelen marginaal worden getoetst, waardoor de gevreesde beleidsruimte
zou kunnen bestaan beroepen niet-ontvankelijk te verklaren waarbij gegronde
klachten uit “oogpunt van aanvaardbaarheid en kwaliteit van de uitkomst” tot
cassatie zouden moeten leiden. Dit kan gezien de kerntaken van de Hoge Raad
niet met de selectiecriteria zijn bedoeld. Voor betere voorspelbaarheid van de
‘selectie aan de poort’ zouden met de nu bestaande jurisprudentie van de Hoge
Raad over toepassingen van het algemeen belangvereiste als bedoeld in artikel
3:303 de huidige gronden voor niet-ontvankelijkverklaring kunnen worden samengevoegd
tot de volgende alles dekkende bepaling : “De Hoge Raad kan (…) het
cassatieberoep niet-ontvankelijk verklaren, wanneer de aangevoerde klachten
geen behandeling in cassatie rechtvaardigen, omdat zij onmiskenbaar niet tot cassatie kunnen leiden, de
aanlegger een rechtens te beschermen belang ontbeert dan wel hem niet een in
rechte te respecteren belang toekomt”. Immers, bij de beroepen tegen
uitspraken waarin evident (“onmiskenbaar”) is dat de bestreden oordelen niet getuigen
van een onjuiste opvatting over een toepassing van (supra)nationaal recht, zal het
in cassatie aankomen op de toetsing van begrijpelijkheid (aanvaardbaarheid en
controleerbaarheid) van de gegeven motivering in de beslissing; deze zaken zullen
zich op grond van een middel en een inhoudelijk antwoord eenvoudig met de
gedingstukken vooraf laten uitselecteren. De hier voorgestelde wettekst zou
daarbij in die zaken de Hoge Raad beslissingsruimte geven om naar de omstandigheden
van concrete gevallen de aanlegger het rechtsmiddel te ontzeggen wegens het
ontbreken van (voldoende) materieel of procedureel belang dat bij
motiveringsgebreken ingrijpen van de Hoge Raad in cassatie te rechtvaardigen. De
zaken met klachten tegen uitspraken die zijn gegrond op evident
(“onmiskenbaar”) onjuiste rechtsopvattingen, kunnen dan ook meteen worden
uitgeselecteerd en in een versneld behandelingstraject worden afgedaan.
Nu door de ‘selectie aan de poort’ de
cassatieadvocaat als (op)steller van het middel moet onderbouwen welk
significant nadeel een partij door de uitkomst of door een fout in de bestreden
uitspraak zal lijden dat ingrijpen van de Hoge Raad noodzakelijk maakt, zullen
hogere kwaliteitseisen aan cassatieadvocaten worden gesteld. Voortbouwend op
aanbevelingen van de gemengde commissie-Neleman en -Fleers stelt de minister voor
in een nieuw artikel 9j Advocatenwet aan de NOvA op te dragen om bij
verordening voor een landelijke cassatiebalie nadere kwaliteitseisen te stellen
aan de vakbekwaamheid van civiele advocaten om, na daartoe afgelegde beroepsexamens,
ook als “advocaat bij de Hoge Raad” (onvoorwaardelijk) te kunnen worden
ingeschreven op het tableau. Opvallend is dat het voorontwerp alleen een
overgangsrechtelijke regeling bevat voor de lopende zaken die een jaar na
inwerkingtreding van de wetswijziging bij de Hoge Raad aanhangig zijn en door
leden van de Haagse balie op eigen naam worden gevoerd, en het verdere regeling
van het overgangsrechtelijk regiem bij verordening aan de NOvA heeft overgelaten
terwijl door de commissie-Neleman en –Fleers concrete voorstellen voor een
wettelijke regeling waren gedaan. Gingen deze voorstellen nog uit van een
situatie waar bij afwezigheid van een selectiemechanisme het aantal “vlieguren”
van civiele cassatieadvocaten mede werd bepaald door een inhoudelijke
behandeling van zaken bij de Hoge Raad waaronder die waarin een beroep met
artikel 81 RO wordt verworpen; daarvan zal bij de invoering van een selectiestelsel
niet meer kunnen worden uitgegaan. Dat de door deze commissies gestelde
voorwaarden aan een aantal “vlieguren” per jaar als zodanig zullen kunnen
worden volgehouden, is onder de nieuwe situatie overigens niet zonder meer
vanzelfsprekend: door de selectie aan de poort zullen, anders dan toen nog het
geval was, minder cassatiezaken inhoudelijk bij de Hoge Raad in behandeling
worden genomen. Moeten nu voor een aanvaardbaar overgangsrechtelijk regiem
andere voorwaarden worden gesteld? Kunnen deze minimumeisen nog wel worden
gesteld aan gespecialiseerde cassatieadvocaten, die per jaar minder
inhoudelijke zaken in cassatie kunnen aanbrengen maar die wel complexe
rechtsvragen aan de orde stellen waardoor in deze zaken doorgaans juridisch
richtinggevende uitspraken worden gedaan (zoals in het intellectuele en industriële
eigendom, enquête- en jaarrekeningenrecht)? Kunnen deze minimumeisen wel worden
gesteld aan een beperkte groep cassatieadvocaten die na daartoe afgelegd examen
als lid van de landelijke cassatiebalie bij uitsluiting bevoegd zijn om als
advocaat bij de Hoge Raad op te treden, van wie niet iedereen zoals bij grote
advocatenkantoren een vaste toestroom van meer potentieel cassabele cassatiezaken
zal (kunnen) hebben en dan niet aan het vereiste aantal “vlieguren” kunnen
komen? Hoe zit het met kantoren waarvan de veelheid van zulke zaken samenhangt
met en voortvloeit uit een vaste dienstverlening voor één grote cliënt (zoals
de Staat en lagere overheden)? Moet bij leden van cassatiebalie die niet aan
hun “vlieguren” zullen (kunnen) komen omdat zij overwegend vaker – en terecht –
negatief hebben geadviseerd, de aantekening als advocaat bij de Hoge Raad vervolgens
moeten worden doorgehaald?
De vraag dringt zich op of nu het moment is
om, nog vóór de parlementaire behandeling van een wetsvoorstel, binnen de NOvA na
te denken over (i) de concrete kwaliteitseisen als bedoeld in artikel 9j lid 3 Ontwerp
die meer algemeen aan civiele cassatieadvocaten zullen moeten worden gesteld,
(ii) de wijze waarop en de mate waarin de leden van deze landelijke
cassatiebalie zullen moeten worden geëxamineerd, (iii) de wijze waarop en door
wie zal worden toegezien op de invulling en naleving van deze kwaliteitseisen
en waar voor de tuchtrechtelijke handhaving het centrale aanspreekpunt zal zijn
gelegen, en (iv) hoe de landelijke cassatiebalie binnen de NOvA verder zal
worden georganiseerd en, naar buiten toe, wie deze balie in binnen- en
buitenland zal gaan vertegenwoordigen.
Vragen die in deze bijdrage niet alle zullen
kunnen worden beantwoord. Niettemin zal ik een eerste aanzet geven voor een
antwoord. Met inachtneming van de langjarige kennis en ervaring in de huidige organisatie
en bestaande contacten in binnen- en buitenland ligt het voor de hand dat de
deken van de Haagse balie ook de deken van de landelijke cassatiebalie zal worden
en daarvoor, zowel intern als extern, de nu al bestaande met nieuwe taken zal kunnen
gaan vervullen. De deken van de landelijke cassatiebalie zal op de ontwikkeling
en handhaving van de kwaliteitseisen van de civiele cassatieadvocaten moeten gaan
toezien en daartoe periodiek overleg moeten voeren met de Hoge Raad om deze
eisen bij de tijd te houden en om, daar waar nodig, in de balie te kunnen
ingrijpen.
Geen opmerkingen:
Een reactie posten